自然資源部2019年12月10日下發(fā)《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）以來，全域土地綜合整治工作隨即引起各方面廣泛關心、關注，有關媒體也對此進行了較多報道和探討，為了幫助大家對此有個較全面的理解、把握，筆者根據(jù)相關文件規(guī)定，結合有關土地整治方面的工作實踐，編寫了如下20個問題并進行解答，不當之處，敬請批評指正。謝謝！

注：本公眾號曾于5月25日以文本和圖片形式首發(fā)《全域土地綜合整治問題解讀》《全域土地綜合整治的15個問題圖示》，后被搜狐網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、今日頭條、自然資源課堂等多家媒體或公眾號轉載，今日發(fā)布的《全域土地綜合整治相關問題解答》及《全域土地綜合整治工作流程圖》系對前期文本和圖示的進一步梳理和補充。

1.自然資源部為什么要組織開展全域土地綜合整治試點工作（以下簡稱試點工作）？

一是貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神；二是貫徹落實《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》的相關部署要求。

2.實施試點工作的前提、單元、內容、目的、具體目標是什么？

實施的前提是要有科學合理的規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃是試點工作的規(guī)劃依據(jù)。也就是說，實施全域土地綜合整治須先行編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

實施的基本單元是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊。村莊應該是主體功能定位和發(fā)展方向相近的若干連片村莊的集合。

實施的內容是整體推進農(nóng)用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復。

實施的目的是優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。

實施的具體目標是：到2020年，全國試點不少于300個，各省（區(qū)、市）試點原則上不超過20個。

3.誰負責組織編制村莊規(guī)劃？需注意哪四個方面的問題？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責組織統(tǒng)籌編制村莊規(guī)劃。需注意4個問題：一是要將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊；二是要確保整治區(qū)域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積（指整治項目區(qū)內的耕地面積，不是全鎮(zhèn)耕地面積）的5%；三是要做到建設用地總量不增加；四是要做到生態(tài)保護紅線不突破。

4.試點整治區(qū)域內涉及永久基本農(nóng)田調整的，需做好哪兩項工作？

一是按已有規(guī)定編制調整方案，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調整面積的5%，并將調整方案納入村莊規(guī)劃；二是整治區(qū)域完成整治任務并通過驗收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

5.試點項目整治驗收后騰退的建設用地如何使用管理？

試點項目整治驗收后騰退的建設用地，在保障試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎設施建設、公益事業(yè)等用地的前提下，要重點用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。節(jié)余的建設用地指標按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。

6.自然資源部對試點工作有無計劃指標支持？

自然資源部將對試點工作予以一定的計劃指標支持。

注：上述4、5、6題涉及的“永久基本農(nóng)田調整、建設用地指標交易、計劃指標支持”是自然資源部對試點項目的3項支持政策。

7.試點工作中要統(tǒng)籌什么？整合什么？建立什么樣的投入機制？發(fā)揮哪一級組織的作用？

試點工作中，要統(tǒng)籌各類項目（劃定的整治區(qū)域應相對集中連片，對已有項目進行優(yōu)化整合)和資金，整合相關審批事項，建立相關制度和多元化投入機制，發(fā)揮農(nóng)村集體組織作用。

8.土地綜合整治信息是否要納入國土空間基礎信息平臺？

土地綜合整治有關信息要納入國土空間基礎信息平臺，以便加強實施監(jiān)管。自然資源部將建立全域土地綜合整治信息系統(tǒng)，并與國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)、耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)等進行數(shù)據(jù)共享和更新。

9.試點工作中，要禁止哪四項行為？

一要禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建；二要禁止破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖；三要禁止占用耕地搞人造景觀；四要禁止破壞鄉(xiāng)村風貌和歷史文脈等。對工作中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正。

10.試點項目在申報、復核、公示、正式上報的時間接點是什么？

上報：省級自然資源主管部門要根據(jù)市縣申請確定試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并于2020年3月底前報自然資源部備案。

復核后上報：對已上報的試點名單由各省（區(qū)、市）對照《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》認真進行復核，對于不符合要求的及時予以調整，并于7月10日前，將復核后的名單按先后順序排序后報送國土空間生態(tài)修復司。

公示：某省自然資源廳于9月29日發(fā)布了《關于全域土地綜合整治試點申報鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單的公示》。公示期自2020年9月29日至10月14日，共7個工作日。

正式上報：公示期滿無異議的，重新排序后于2020年10月16日前將有關材料和社會公示情況說明報自然資源部生態(tài)修復司備案。

11.試點項目整治區(qū)域內有何指標要求（參見第3、第4題）？

整治區(qū)域內新增耕地面積原則上不得少于原有耕地面積的5%；永久基本農(nóng)田調整方案應確保調整區(qū)域內永久基本農(nóng)田增加面積原則上不少于調整永久基本農(nóng)田面積的5%。

12.指標計算時，如何處理與三調數(shù)據(jù)的關系？如何處理與違法占地的關系？

計算相關指標時，要提前考慮與三調數(shù)據(jù)的銜接，待三調數(shù)據(jù)正式啟用后，按要求相應進行調整。對整治前違法占用的耕地，復墾后的耕地面積不計入新增耕地面積。

13.哪些工程應鼓勵當?shù)剞r(nóng)民進行工程施工？

對農(nóng)田整治、植樹造林、農(nóng)村道路建設等技術要求低的簡易工程，鼓勵由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會組織當?shù)剞r(nóng)民進行工程施工。該規(guī)定旨在讓農(nóng)民在家門口既能參與土地整治和鄉(xiāng)村振興建設活動，又能感受參與受益項目建設時的快樂體驗并取得勞動收益。

14.土地整治活動中要進行哪兩方面的探索創(chuàng)新？

一是，要探索市場化、社會化運行機制，進行制度創(chuàng)新。拓展投融資渠道，充分利用開發(fā)性金融機構、政策性銀行和社會資本等對全域土地綜合整治的支持作用。二是，要探索優(yōu)化節(jié)余建設用地指標和補充耕地指標等流轉使用制度創(chuàng)新。

15.試點項目區(qū)域內的村莊可分為哪幾種類型？具體實施時有什么要求？

試點項目區(qū)域內的村莊可分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等4種類型。各類試點應具有典型示范作用，并確保核心指標可實現(xiàn)（即新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%），不出現(xiàn)《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號）中提出的負面清單情形（見第16題）。

16.試點工作中的負面清單列舉了哪10種情形？

出現(xiàn)以下情況的不得納入試點名單，已納入試點或實施 中出現(xiàn)以下情況的，應當及時調出試點名單：

(1) 違背農(nóng)民意愿搞合村并居、大拆大建，群眾基礎差的;

(2) 借全域土地綜合整治變相占用調整永久基本農(nóng)田，或者調整的永久基本農(nóng)田質量和布局不符合有關要求的；

(3) 難以完成耕地和永久基本農(nóng)田面積增加5%要求的；

(4) 單純追求節(jié)余建設用地和補充耕地等指標交易的；

(5) 破壞鄉(xiāng)村風貌和歷史文化文脈,在需要重點保護的傳統(tǒng)村落搞不符合規(guī)定的拆建活動的；

(6) 突破生態(tài)保護紅線管理要求，破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖，占用耕地搞人造景觀的；

(7) 違法用地情況嚴重且未及時處理到位的；

(8) 借全域土地綜合整治變相主要搞房地產(chǎn)開發(fā),或整治后建設用地增加的;

(9) 未經(jīng)科學論證和評估，不符合相關規(guī)劃，擅自進行大規(guī)模未利用地開發(fā)的；

(10) 經(jīng)綜合判斷不適合開展試點的其他情形。

17.試點工作需構建什么樣的工作機制？

試點工作要在省級人民政府領導下，構建政府主導、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與的工作機制。省級要成立省政府領導擔任組長，省直相關部門負責同志為成員的試點工作領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調試點工作涉及的重大問題。領導小組辦公室設在省自然資源廳，負責組織推進、考核評價及制度建設等日常工作。各地根據(jù)當?shù)貙嶋H建立相應工作協(xié)調機制。

18.什么是全域土地綜合整治？

目前，全域土地綜合整治的概念并未在文件中給出專門的解釋，但從文件要義和實踐工作中可以梳理出其要解決的問題是：鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質量退化等多維度并存的問題，靠過去單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以解決綜合問題，需要采取全域綜合整治的辦法，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。

據(jù)此，全域土地綜合整治可定義為：全域土地綜合整治是指在符合國土空間規(guī)劃的前提下，對一定區(qū)域內（整鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊）的土地進行全域規(guī)劃、整體設計，采取綜合措施對田水路林村礦進行全要素整治、對山水林田湖草進行生態(tài)保護修復，整體推進農(nóng)用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用的活動。

該定義也可簡化為：全域土地綜合整治是指在符合國土空間規(guī)劃的前提下，對一定區(qū)域內的田水路林村礦進行全要素綜合整治、優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間格局、增加有效耕地面積的土地整治活動。

19.全域土地綜合整治工作中須把握的數(shù)據(jù)有哪些？

(1) 整治區(qū)域內新增耕地面積原則上不得少于原有耕地面積的5%。

(2) 整治區(qū)域內涉及永久基本農(nóng)田調整的，應確保調整區(qū)域內永久基本農(nóng)田增加面積原則上不少于調整永久基本農(nóng)田面積的5%。

(3) 編制村莊規(guī)劃，要立足不低于未來15年當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要。 

(4) 項目實施期限一般為3年。

(5) 禁止在25度以上陡坡地和風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、地質遺跡保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、森林、濕地等重點保護區(qū)域以及法律、法規(guī)禁止的其他區(qū)域內開發(fā)耕地。

(6) 項目區(qū)農(nóng)田有效土層厚度達到50cm 以上，水澆地、旱地耕作層厚度達到 25cm 以上，水田耕作層厚度達到 20cm 左右，通體無障礙層次；耕地數(shù)量符合批復設計要求，質量等別達到所在縣同等自然條件下耕地的較高等別；田間基礎設施正常發(fā)揮效益的時間不低于15 年，占地率不高于8%；丘陵區(qū)梯田化率不低于90%。

(7) 項目區(qū)灌溉保證率在旱作區(qū)達到 70%～ 80%，水田區(qū)達到 75%～85%；排澇標準達到 5 年～10 年一遇， 農(nóng)田防洪標準達到 10 年～20 年一遇；灌溉水利用系數(shù)在井灌區(qū)不低于 0.80，渠灌區(qū)不應低于 0.70（井渠結合灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)可按加權平均方法計算確定）。

(8) 項目區(qū)田間道路通達度在平原區(qū)應達到100%，丘陵區(qū)達到 90%以上，能夠滿足農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)業(yè)物資運輸?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的要求。

(9) 科學測算土地整治工程建設項目投資標準，原則上控制在 1500—2000 元/畝左右。

(10) 新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。

20.目前，自然資源部就試點工作已出臺了哪幾個文件？

主要有以下3個文件：一是《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號，2019年12月10日印發(fā)）；二是《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號，2020年6月30日印發(fā)）；三是《關于進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號，2020年9月27日印發(fā)）。

注：以上問題解答及相關數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)現(xiàn)行有效文件和有關工作要求整理而成，僅供參考。具體引用時，建議檢索最新有效文件（過期或失效的文件不可引用）。