工程總承包和全過程工程咨詢 問題列示與解讀

近年來，國家陸續(xù)出臺了有關(guān)工程總承包和全過程工程咨詢服務(wù)的有關(guān)政策文件，各地也逐步開展了這項工作，為了更好地理解和把握有關(guān)政策，筆者根據(jù)相關(guān)文件，編制了20個相關(guān)問題并以思維導圖的形式進行列示，同時，在思維導圖之后，還對幾個相關(guān)問題進行了解讀，如有不當，敬請指正。

問題解讀

1.關(guān)于工程總承包問題：2016年2月6日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(中發(fā)〔2016〕6號)要求，深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，加強建筑市場監(jiān)管，嚴厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，推進建筑市場誠信體系建設(shè)。2017年2月21日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)要求，加快推行工程總承包。政府投資工程應(yīng)帶頭推行工程總承包和全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)。

上述兩個文件至少說明了兩點：一是，在此之前的工程總承包制已有實施且取得了成功經(jīng)驗和成效，值得推廣；二是，對今后的建設(shè)項目要深化組織實施方式的改革(“深化”比“進一步”更深了一個層次)，工程總承包制要推廣開來、加快推行。由此可見，實行工程總承包應(yīng)是常態(tài)，不實行總承包則是例外。

2.關(guān)于全過程工程咨詢問題：全過程工程咨詢是在國務(wù)院辦公廳2017年2月21日印發(fā)的《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)中首次提出的?！兑庖姟芬?，政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)。同時，在民用建筑項目中，要求充分發(fā)揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)。由此可以看出，全過程工程咨詢服務(wù)可以覆蓋所有工程領(lǐng)域。

同時，也可以看出，時隔1年，這個文件比2016年2月6日的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(中發(fā)〔2016〕6號)又增加了“全過程工程咨詢”內(nèi)容，這說明在工程項目的實施上，國家更注重了專業(yè)性管理，更注重發(fā)揮投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標代理、造價等專業(yè)化團隊或聯(lián)合體的作用，還提出了“培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)”的目標要求。

3.關(guān)于農(nóng)田建設(shè)項目、土地整治項目問題：2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號)，對工程總承包在合同簽訂以及設(shè)計、采購、施工、運行中的事項提出了具體管理辦法，是一個操作性層面上的文件。從該文件標題和內(nèi)容上看，工程總承包是專指房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的總承包(住建部門職責范圍內(nèi)的項目)，不涉及農(nóng)田建設(shè)類(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門)、土地整治類(自然資源部門)等項目，但該文件對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施總承包上的一些規(guī)范做法同樣對農(nóng)田建設(shè)項目、土地整治(含全域土地綜合整治項目，涉及安置房建設(shè)、田水路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))具有指導和借鑒作用。

山東省人民政府2020年11月9日印發(fā)的《山東省政府投資管理辦法》(魯政字〔2020〕232號，自2020年12月1日起施行，有效期至2025年11月30日)提出，鼓勵政府投資項目實行工程總承包和全過程工程咨詢服務(wù)。該文件作為地方政府文件，具有很強的操作性，而且項目的內(nèi)涵、外延也比較全面。結(jié)合國務(wù)院2019年4月14日印發(fā)的《政府投資條例》(國務(wù)院令712號，2019年7月1日起施行)規(guī)定的政府投資概念(即政府投資是指使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。其投資方向是投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主)可以看出，農(nóng)田建設(shè)項目、土地整治及全域土地綜合整治項目是屬于政府(當然也支持鼓勵社會參與投資)投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的非經(jīng)營性項目，理應(yīng)實行“工程總承包和全過程工程咨詢”。另外，發(fā)改委、住建部在2019年3月15日印發(fā)的《關(guān)于推進全過程工程咨詢發(fā)展的指導意見》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號)中，對工程咨詢業(yè)務(wù)按專業(yè)劃分了21類，其中第一類就是農(nóng)業(yè)、林業(yè)，而農(nóng)田建設(shè)項目、土地整治項目(含全域土地綜合整治項目以及耕地占補平衡項目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目等)等屬于農(nóng)業(yè)類項目，自然也就應(yīng)當納入“工程總承包和全過程工程咨詢”范疇進行管理。因此，筆者建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部也要在農(nóng)田建設(shè)項目、土地整治項目等項目建設(shè)和管理上出臺工程總承包和全過程工程咨詢的相關(guān)政策文件，以便有章可循，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

綜上所述，筆者認為“工程總承包和全過程工程咨詢服務(wù)”不僅沒有任何政策障礙，而且勢在必行、不可不為。