土地規(guī)劃層級(jí)應(yīng)以簡(jiǎn)御繁

★《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制國(guó)家、省、市縣三級(jí)統(tǒng)一的空間規(guī)劃，并簡(jiǎn)化自上而下的用地指標(biāo)控制體系，體現(xiàn)了總體方案對(duì)簡(jiǎn)化規(guī)劃的要求。
★相比之下，目前土地規(guī)劃縱向?qū)蛹?jí)不夠簡(jiǎn)化，自上而下的用地指標(biāo)控制體系層級(jí)過(guò)多，導(dǎo)致各級(jí)規(guī)劃內(nèi)容相似度較高，不同層級(jí)規(guī)劃間的銜接與反饋不強(qiáng)。

★建議土地規(guī)劃原則上可規(guī)定為國(guó)家、省、縣（市）三級(jí)，即取消市（地）一級(jí)，還可根據(jù)實(shí)際需要予以調(diào)整，而不宜“一刀切”。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃；規(guī)定空間規(guī)劃分為國(guó)家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)。此外，總體方案在健全國(guó)土空間用途管制制度方面，要求簡(jiǎn)化自上而下的用地指標(biāo)控制體系。這些表述實(shí)際上都體現(xiàn)了總體方案對(duì)簡(jiǎn)化規(guī)劃提出的要求。

就目前的土地規(guī)劃（主要指土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃）而言，對(duì)照總體方案的要求，在縱向?qū)蛹?jí)方面存在不夠簡(jiǎn)化的問題。土地利用總體規(guī)劃分為全國(guó)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)，即五個(gè)層次。土地整治規(guī)劃分為全國(guó)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）四級(jí)，即四個(gè)層次。在自上而下的用地指標(biāo)控制體系方面同樣也存在層級(jí)過(guò)多現(xiàn)象。盡管國(guó)土資源部門提出了上下級(jí)規(guī)劃必須緊密銜接，上一級(jí)規(guī)劃是下級(jí)規(guī)劃的依據(jù)并指導(dǎo)下一級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃是上級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實(shí)等原則性要求。但是從實(shí)際情況看，還是存在上層規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足，中層規(guī)劃承上啟下作用不清晰，下層規(guī)劃操作性、適應(yīng)性不強(qiáng)等現(xiàn)象，導(dǎo)致各級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容相似度較高（俗稱“上下一般粗”），不同層級(jí)規(guī)劃的銜接與反饋不強(qiáng)。

當(dāng)然造成這種現(xiàn)象的原因很多，但縱向?qū)蛹?jí)過(guò)多不能不說(shuō)是一個(gè)重要原因。特別是市（地）一級(jí)，在上有省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)，下有縣（市）級(jí)規(guī)劃的情況下，能夠發(fā)揮作用的空間非常有限。特別是我國(guó)許多市（地）級(jí)行政區(qū)面積不足1萬(wàn)平方公里，下轄縣（市）較少（如黑龍江省七臺(tái)河市除市轄區(qū)外只有一個(gè)勃利縣），都要求同時(shí)制定規(guī)劃，也就難免出現(xiàn)“上下一般粗”的問題。

為此建議，土地規(guī)劃原則上可以規(guī)定為國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣(市)三級(jí)，即取消市（地）一級(jí)。當(dāng)然還可以根據(jù)這些年的實(shí)際情況予以調(diào)整。比如在土地整治規(guī)劃中，是否一定要編制?。ㄗ灾螀^(qū)）一級(jí)的？如果不搞?。ㄗ灾螀^(qū)）一級(jí)，是否可通過(guò)市（地）一級(jí)發(fā)揮作用？各直轄市是否需要搞區(qū)、縣級(jí)的？這些均可由各地根據(jù)實(shí)際需要確定，不宜作出“一刀切”的規(guī)定。至于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)或村級(jí)等基層規(guī)劃應(yīng)該由上一級(jí)根據(jù)需要自行決定。如直轄市不搞區(qū)、縣級(jí)的，則鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)的就顯得十分必要。實(shí)際上，在需要開展規(guī)劃的村鎮(zhèn)，具有精準(zhǔn)性和可操作性的基層規(guī)劃才能滿足精細(xì)化管理的需求。